Objetivos, metas, indicadores: ¿Diplomacia por números?
Por Bill Orme
En la tercera semana de junio, los diplomáticos volvieron a reunirse en Nueva York para redactar y perfeccionar el proyecto de texto de la declaración que se anunciará el próximo septiembre para enmarcar una nueva estrategia de desarrollo y el lanzamiento oficial de los ya informalmente acordaros 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Sinceros esfuerzos para fortalecer los compromisos establecidos a principios de los derechos humanos y la transparencia oficial y la rendición de cuentas se reunieron con contrapropuestas para más advertencias y ambigüedad en sus pocos requisitos de cumplimiento.
Ilustrativo de los peligros en la edición colectiva de la Asamblea General fue el contratiempo de mayo sobre el término «grupos vulnerables» en un esquema para un diálogo público orquestado en la cumbre de septiembre. Algunos se preguntaban en voz alta: “¿Quiénes son estos ‘grupos’ exactamente?” “¿Están definidos por raza, religión, edad, ingresos, género, área geográfica?” “¿O todas o ninguna de esas categorías?” “¿Y quién los define, y con qué propósito?”
Una propuesta de Egipto para cambiar la locución a «personas en situación de vulnerabilidad» se debatió durante dos horas, hasta que la Asamblea General aplazó el tema de sobre la terminología sin llegar a un acuerdo. (Un compromiso eventual también se deslizó en el proyecto de declaración: «Las personas en situación de vulnerabilidad y los grupos marginados».)
Pero el verdadero debate posterior a 2015 se centra en los indicadores que de hecho definen y monitorean los 17 objetivos y 169 metas para los próximos 15 años. Los indicadores no se seleccionarán hasta marzo próximo, seis meses después de que los ODS se adopten formalmente.
Esta tarea desalentadora ha sido confiada a un engañosamente llamado Grupo Interinstitucional y de Expertos sobre los indicadores de los ODS (IAEG-SDG), un subconjunto de 28 de los 193 institutos de estadística nacionales representados en la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas. El IAEG, copresidido por Italia y Filipinas, celebró su sesión inaugural el 1º y 2 de junio. No salió bien.
El fin de semana antes de esa reunión, como los delegados viajaron a Nueva York, la División de Estadística de las Naciones Unidas -una pequeña oficina de especialistas en datos que son personal de la secretaría de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas para los estados miembros- les envió una lista inesperada de lo que llamó indicadores «prioritarios» para los 169 ODS, uno para cada uno.
Una propuesta anterior de la División de Estadística, presentada en marzo, tenía 304 indicadores provisionales de muy diversa calidad. Aunque menos, proporcionalmente, de los 48 indicadores originalmente asignados a las 18 metas de los ocho ODM, 304 seguía siendo seis veces más en términos absolutos. Eso había acentuado las preocupaciones en los altos círculos de la ONU de que el compendio post 2015 de objetivos, metas e indicadores se estuviera volviendo demasiado mullido y complejo de medir o de comunicar, menos aún de realmente lograr.
Mientras que los 17 objetivos y 169 metas eran ahora políticamente intocables, aún no habían sido seleccionados los indicadores, lo que fue visto por algunos como la última oportunidad para darle una mayor claridad y concisión a los ODS. El asesoramiento paralelo de la ONU para la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible recomienda recortar los indicadores más aún, a unos cien. Muchas de las propuestas de la Red, como la lista de prioridades de la División de Estadística, fueron diseñadas para servir a dos o más objetivos a la vez.
La lista corta de 169 indicadores se había ensamblado apresuradamente apenas unos días antes de su circulación, con la participación de organismos de la ONU que habían proporcionado recomendaciones de indicadores anteriores. Los estadísticos de los Estados miembros participantes de la IAEG se quejaron de que algunos de ellos habían visto la nueva lista antes de que la reunión de la ONU comenzara. Y algunos de los que la habían leído se quejaron de que en la misma no se incorporaron las recomendaciones presentadas por los Estados miembros en respuesta a la lista de los indicadores anteriores, sino que se confió en las propuestas de las agencias de la ONU.
Más críticamente, algunos Estados miembros argumentaron que esta propuesta de un indicador-por objetivo violó las instrucciones de la Asamblea General sobre la letra y el espíritu del proyecto de los ODS.
Muchos objetivos se habían redactado deliberadamente con varios desafíos relacionados, como la reducción de la contaminación del aire, el agua y el suelo (SDG 3.9); prohibir tanto el matrimonio infantil y la mutilación genital femenina (SDG 5.3); y garantizar el acceso público a la información al tiempo que proteger las más amplias «libertades fundamentales» (SDG 16,10). Elegir los elementos que desean priorizar -¿aire limpio sobre el agua limpia?- dejaría algunos objetivos despojados de elementos esenciales y previamente acordados, expresaron algunos delegados.
Más de unos pocos países han mirado la propuesta de un único indicador como un intento sigiloso de los tecnócratas de la ONU de ingeniería inversa de los ODS decididos a racionalizar la propuesta de la Asamblea General. La Asamblea General había decretado previamente que los indicadores «no deben socavar o reinterpretar los objetivos», pero deberían corresponder directamente al lenguaje de cada uno, sin añadir elementos nuevos o «contenciosos», ni restar por omisión cualquier disposición acordada.
En muchos casos, el colapso y las referencias cruzadas de los indicadores es estadísticamente defendible. Sin embargo, si los indicadores son menos numerosos que los objetivos, y algunos componentes de los objetivos se dejan estadísticamente huérfanos, esos mismos indicadores se convierten en los objetivos «reales». De hecho, se convierten en los ODS reales, que son en última instancia agrupaciones simplemente temáticas de metas e indicadores. Si el progreso hacia un objetivo no se controla de hecho, ese objetivo se convierte en poco más que retórica.
Diplomáticos y estadísticos de muchos Estados miembros no estaban conformes con el procedimiento del 1º y 2 de junio y así lo dijeron. ¿Bajo qué autoridad los indicadores que faltan fueron extirpados?, preguntaron algunos. ¿Los especialistas de la ONU que asistieron fueron «observadores», como el mandato del grupo de expertos declaró, o eran ellos los motores primarios, como la visión y los documentos de la reunión sugirieron a veces?
Igualmente desconformes quedaron algunas de las agencias especializadas de la ONU y grupos de la sociedad civil que habían presionado por los objetivos específicos de desarrollo de las ODS y sus correspondientes -pero ahora borrados- indicadores. Brasil, una fuerza impulsora detrás de las negociaciones posteriores a 2015, declaró con picardía que “hasta aquí” no se sentía cómodo con el [IAEG] proceso de gobierno. El embajador de Egipto, hablando en nombre de los Estados árabes, cuestionó la autoridad del grupo para continuar con sus planes de revisión, lo que provocó un estallido en la mitad de su intervención de un delegado sueco que exigía saber cuándo el diplomático egipcio concluiría su intervención para que los estadísticos pudieran volver a su » importante trabajo técnico».
El grupo luchó entonces para llegar a un acuerdo en estos asuntos prácticos sobre cómo (o si) dividir sus tareas de indicadores y evaluación entre los grupos de trabajo temáticos en los próximos meses. Decidieron dividirlas en dos, uno sobre «vínculos» y el otro en un «marco estadístico» en general, muy lejos de tratar directamente con las fortalezas y debilidades conceptuales y metodológicas de los propios indicadores propuestos.
Stefan Schweinfest, jefe de la División de Estadística de las Naciones Unidas, reconoció al cierre de la sesión inaugural del IAEG que «no ha sido un encuentro fácil», un eufemismo alemán.
La próxima reunión del IAEG, sin embargo, no será más sencilla.
Se llevará a cabo en octubre, y el grupo espera entregar un conjunto completo de indicadores recomendados para diciembre. No es mucho tiempo para una empresa tan compleja. La mayor parte de los trabajos preparatorios deberán hacerla aquellos a los que la ONU les paga para hacer la tarea -el pequeño grupo de profesionales de la División de Estadística- con 28 organismos nacionales de estadística mirando por encima de sus hombros. Esta es una nueva y difícil tarea de la División de Estadística, que está dirigida por expertos en datos, no por diplomáticos o políticos.
El personal de comunicaciones de la ONU todavía está lidiando con la forma de explicar y vender esta nueva agenda post 2015 al mundo en general, un desafío inútilmente ilustrado por un título de trabajo con una fecha de vencimiento del 31 de diciembre incorporada. Ahora también tienen que explicar cómo los líderes mundiales sabrán exactamente lo que estarán aprobando en septiembre, cuando las definiciones precisas y planes de monitoreo para los 17 objetivos y 169 metas no se acordarán hasta el año siguiente.
Esa preocupación podría llevar a la rápida circulación en la ONU de indicadores incompletos y, en algunos casos, mal concebidos antes de la cumbre de septiembre. La presión para ver un documento de este tipo se construirá en las dos semanas de negociaciones previas a la cumbre en Nueva York en julio. Eso es comprensible. Sin indicadores, es difícil evaluar los objetivos, y sin una idea clara de los objetivos, es imposible cumplir con los mismos. Pero con indicadores imprecisos o insuficientes o matemáticamente demasiado limitados, nunca se sabrá si realmente se están logrando los objetivos.
A principios de este año, la Asamblea General delegó a la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas la tarea de elegir los indicadores de los ODS que son relevantes, metodológicamente adecuados, del alcance mundial y comparable entre países, limitados en número y «fácil para comunicar y acceder».
La Comisión, a su vez, asignó esa tarea a su Grupo Interinstitucional de Expertos de 28 miembros de nuevo cuño. Pero, como mostró este mes el difícil parto del Grupo, el duro trabajo para cumplir ese mandato de la Asamblea General apenas ha comenzado.
Bill Orme es consultor estratégico de comunicaciones que trabajó para las Naciones Unidas en la última década como líder de las campañas y los esfuerzos para apoyar el periodismo independiente en las democracias emergentes mundiales. Orme es un ex director del Comité de Protección de Periodistas y corresponsal de The New York Times, Los Angeles Times y The Economist. Además, fue un portavoz y director de comunicaciones externas para el Programa de Desarrollo de la ONU y asesor en proyectos de medios de comunicación en África para la Fundación Gates y la Oficina de Consolidación de la Paz de la ONU. Ver aquí su análisis completo sobre el debate de los indicadores.
Traducido por Diane Fanny Ndjeng Otong (Camerún)