Naciones Unidas y la comunidad empresarial: ¿atracción o captura?

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Por Barbara Adams*

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Con el fin de intensificar el progreso hacia la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la ONU está explorando cómo financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Esto requiere examinar las transformaciones necesarias en el sector financiero y abordar preguntas tales como: ¿Cuáles son los medios más eficaces para lograr una mejor concordancia entre los billones de dólares de inversión privada anual y los ODS? ¿Pueden volverse estos objetivos una prioridad para las inversiones privadas? ¿Pueden dirigirse las inversiones para cubrir toda la gama de objetivos de la Agenda 2030? ¿Se las puede hacer llegar a todos los países, incluidos los menos adelantados y los pequeños Estados insulares?

En los procesos que condujeron a la Agenda 2030, numerosos estudios e informes de dentro y fuera de la ONU han abordado la brecha entre los objetivos y las finanzas disponibles.

El Comité Intergubernamental de Expertos sobre la Financiación para el Desarrollo Sostenible (ICESDF) calcula que hay entre 80 y 90 billones (millones de millones) de dólares en potenciales inversiones sin explotar y propuso la “financiación mezclada” (blended finance) entre fondos públicos y privados como un vehículo importante para “atraer” esos fondos corporativos. Este informe pone de relieve la necesidad de “políticas públicas para superar los obstáculos a la inversión privada, en conjunción con el gasto público adicional.”1

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estima en su informe “World Investment Report 2014” que se necesitan entre 5 y 7 billones de dólares al año para financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). De esta suma, los países en desarrollo necesitarían unos $ 3,9 billones de dólares por año. Sin embargo, sólo reciben US$ 1,4 billones, lo que deja una brecha de 2,5 billones de dólares a ser llenada por fuentes privadas y públicas.2

Reconociendo este vacío, el Banco Mundial y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) buscan posicionarse en el centro de la financiación de los ODS: “Los recursos financieros necesarios para alcanzar los ODS superarán los flujos financieros de desarrollo actual,” argumentan. (El Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE calculó la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) en US$ 135 mil millones en 2013). De acuerdo con los BMD, estos flujos adicionales para el desarrollo incluyen la filantropía, las remesas de los migrantes, los flujos Sur-Sur y la inversión extranjera directa, que en su conjunto ascienden a cerca de US$ 1 billón.3

El informe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente titulado “El sistema financiero que necesitamos: Alineación del sistema financiero con el desarrollo sostenible”, publicado en 2015, hizo hincapié en la necesidad de “acceder al capital privado de gran escala, citando los ejemplos de la banca internacional, que gestiona activos financieros por unos 140 billones de dólares y los inversores institucionales, en particular los fondos de pensiones, que gestionan más de 100 billones de dólares. En los mercados de capitales, los bonos y los valores de renta variable superan los 100 billones y los 73 billones de dólares, respectivamente.”4

Asociaciones mundiales privatizan la financiación y la toma de decisiones

Para acumular estos recursos y financiar sus ambiciosos acuerdos en las Naciones Unidas, los países miembros han insistido en el papel fundamental y central del “sector privado”, o más exactamente, las grandes empresas.

La Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo publicó un Compendio Empresarial de Financiación para el Desarrollo, que destacad 33 esfuerzos encaminados a mobilizar recursos del sector empresarial, alegando que estos proporcionan “una fuerte indicación del amplio alcance de las iniciativas en curso y la posibilidad de ampliarlas para alcanzar los requerimientos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible”. También se puso en marcha un Foro Global de Infraestructura para cerrar la” brecha de infraestructura”. El documento final de la conferencia, la Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA) acordó lo siguiente:

Invertir en infraestructura sostenible y resiliente… es un requisito para muchos de nuestros objetivos. Para cerrar la brecha de infraestructura global, que incluye un déficit anual de 1 billón a 1,5 billones de dólares en los países en desarrollo, vamos a facilitar el desarrollo de infraestructura sostenible, accesible, resiliente y de calidad en los países en desarrollo a través de un apoyo financiero y técnico mejorado. 5 (párrafo 14)

Para movilizar este apoyo, la AAAA aprobó las finanzas “mezcladas” e hizo hincapié en las Asociaciones Público-Privadas (APP) como un método de alto potencial entre los instrumentos de financiación mezclado. Para hacer efectivo este potencial, la conferencia pidió “un debate inclusivo, abierto y transparente en el desarrollo y la adopción de directrices” para las APP y reiteró que éstas asociaciones “deben compartir riesgos y beneficios de manera equitativa, incluir mecanismos claros de rendición de cuentas y cumplir con las normas sociales y medioambientales.” (5 párrafo 48)

Un estudio reciente (marzo de 2016) del Departamento de las Naciones Unidas de Asuntos Económicos y Sociales (DESA) sobre las APP inició el debate sobre cómo evaluar estas asociaciones. DESA explora la eficacia e idoneidad de las APP para implementar la Agenda 2030 y la AAAA y concluye que las APP son definidas de varias maneras y no son fáciles de medir, ya que para eso se necesitaría conocer el coste del proyecto a ser evaluado durante toda su vida útil, teniendo en cuenta los diversos gastos relacionados. Para que las APP sean efectivas financiando proyectos de infraestructura “es necesario que los países tengan la capacidad institucional para crear, gestionar y evaluar las APP”. Por otra parte, “el apoyo de los donantes al desarrollo de la capacidad del sector público en los países en desarrollo puede ser una mejor opción que la tendencia actual de las finanzas mezcladas, que con frecuencia canalizan la ayuda directamente al sector privado, incluso para las APP”.6

Figura 1: Participación privada en proyectos de infrastructura en países en desarrollo

Hasta la fecha, las APP han sido ejecutadas con mayor frecuencia en los países desarrollados, ya que los países de bajos ingresos tienen menos probabilidades de atraer a grandes inversores privados. El amplio uso de APPs en España y Portugal contribuyó a la crisis financiera interna en estos países. Sin embargo, estas experiencias nacionales no son tomadas en cuenta por los donantes cuando promocionan las APP en los países en desarrollo. “Si ciertas modalidades son un enorme desastre en países de la OCDE, es poco probable que tengan éxito en los países menos desarrollados, donde la recuperación de costos es más difícil.”6

A nivel global, las alianzas con el sector empresarial traen aparejada una serie de riesgos, efectos secundarios e impactos que no han recibido una consideración cuidadosa sobre su compatibilidad con los mandatos de la ONU. El financiamiento extrapresupuestario de las APP las pone fuera de los mecanismos de revisión periódica y evaluación de impacto.7

Los tres grandes acuerdos históricos de 2015 -la Agenda 2030, la AAAA y el Acuerdo de París sobre clima- quieren atraer financiación privada, una coincidencia que demuestra cómo el discurso del mercado ha captado la agenda. A escala planetaria este captura de la narrativa sigue patrones ya bien establecidos a nivel nacional e internacional.

¿Pagar para jugar en las Naciones Unidas?

El sistema de la ONU debe servir a todos los pueblos de este mundo y al planeta que habitan. La financiación total de la ONU por año es de unos 40 mil millones de dólares, o sea más o menos la mitad del presupuesto de la ciudad de Nueva York, y menos de una cuarta parte del presupuesto de la Unión Europea. Esto equivale a menos de seis dólares por habitante del mundo. Desde los años ochenta del siglo pasado, el presupuesto ordinario de las Naciones Unidas no crece, ya que los gobiernos han comprado la narrativa que presenta al sector público como menos capaz. Esta doctrina se manifiesta en el presupuesto bienal de la ONU,  elaborado por el secretariado de las Naciones Unidas y aprobada por los Estados miembros en diciembre de 2015, pocas semanas después de los tres acuerdos históricos. El presupuesto es de US$ 5,4 mil millones para 2016-2017, por debajo de los US$ 5,8 mil millones del bienio anterior!8

¿Cómo debe responder el sistema de las Naciones Unidas a este déficit de financiación? Cada vez más, la respuesta ha sido dar la bienvenida a las grandes empresas y la filantropía privadas. La financiación de actividades relacionadas con la ONU por parte de grandes empresas y filantropía privada pasó de US$ 2,5 mil millones en 2012 a US$ 3,3 millones en 2013, lo que constituye el 14 por ciento de todas las contribuciones voluntarias a Naciones Unidas. Entre 1999 y 2014, el total de recursos no básicos (o sea más allá de las cuotas obligatorias que pagan los países miembros) para las actividades de la ONU aumentó en un 182% en términos reales, mientras que los recursos básicos aumentaron sólo un 14%.

Gran parte de este aumento se ha canalizado a través de una proliferación de los fiduciarios de las Naciones Unidas. El creciente uso de estos fondos -donde las contribuciones han aumentado en un 300 por ciento en la última década- permite a los gobiernos donantes y a los intereses empresariales dirigir sus dineros para la ONU fuera de los procesos políticos regidos por la norma “un país, un voto” de las Naciones Unidas.7

Los recursos básicos, no asignados a un destino predeterminado por el donante, representaban casi la mitad de todos los recursos de la ONU en 1997 y hoy son apenas una cuarta parte. Alrededor de 84 por ciento de los gastos del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas en 2014 se financió con recursos voluntarios destinados a fines especificados por el donante. Estos recursos no básicos han crecido mucho más rápido que los recursos básicos y su uso se determina normalmente de forma bilateral, a nivel de cada país y fuera de los mandatos intergubernamentales y procesos de la ONU. Esto representa una creciente “bilateralización” del financiamiento de la ayuda multilateral.9

Figura 2: Representación del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas en el contexto actual

Como ilustra la figura 2, Los fondos no básicos, con asignación predeterminada (earmarked) son actualmente es el motor que determina las funciones, la capacidad, las medidas de organización y la gobernanza del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas (SDNU), lo que lleva a resultados de desarrollo fragmentados. La arquitectura financiera existente impone enormes costos de transacción y operativos a las entidades del SDNU, aumentando las cargas administrativas y diluyendo los enfoques programáticos, lo que socava su eficacia, eficiencia, pertinencia y credibilidad.

Ante los continuos reclamos de los Estados miembro de la ONU que piden más coordinación y “una ONU”9, la arquitectura del financiamiento promueve la fragmentación, la competencia y la superposición.

Deficits y fragmentación

Los esfuerzos para diversificar las fuentes de financiación han alentado un giro al sector privado, a menudo sin reconocer plenamente los riesgos para la reputación de la ONU en que se puede incurrir, o el fuerte empuje a una mayor fragmentación, la socavación del multilateralismo y la desvaloriación del sistema y las entidades de desarrollo de la ONU.

Un estudio de Global Policy Forum titulado “¿Ajuste para qué propósito?: La financiación privada y la influencia de las empresas en las Naciones Unidas”, incluye muchos ejemplos de las consecuencias de esta miopía en todo el sistema de las Naciones Unidas, el debilitamiento de la rendición de cuentas y el riesgo de captura de las instituciones de la ONU por un número limitado de donantes, tanto públicos como privados.

En 2012, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, creado como respuesta a la insatisfacción de los donantes con las agencias de la ONU, fue -irónicamente- el mayor donante al PNUD, superando incluso a los gobiernos más grandes en sus contribuciones. Este Fondo es financiado en gran parte por la Fundación Gates, que ahora es también el segundo mayor donante de la Organización Mundial de la Salud, después de los Estados Unidos.7

La Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha intentado promocionarse a sí misma ante los donantes privados prometiendo “una fuerte transferencia positiva de imagen mediante al asociar su empresa con una marca internacional de buena reputación”, así como “el beneficio derivado del papel de UNESCO como actor neutro y multisectorial” y el consiguiente “fortalecimiento de la lealtad a la marca” (del donante).7

Desde su creación en 1966, el perfil de financiación del Fondo de Desarrollo de Capital de las Naciones Unidas (FNUDC) ha cambiado drásticamente. Enfrentado a un estancamiento o disminución de los recursos básicos de los gobiernos a lo largo de su existancia, el FNUDC ha experimentado un crecimiento sustancial en sus recursos no básicos, que han pasado de menos de US$ 10 millones en 2006 a más de US$ 70 millones en el año 2014. Desde 2010 sus recursos no básicos han superado a los básicos, con donaciones de varios millones de dólares de la Fundación Gates, Visa, MasterCard y Citigroup. Esto puede ser debido a las posibilidades de acceso a un mercado de unos 2,700 millones de personas en todo el mundo que todavía no tienen acceso a servicios financieros formales. Gran parte de esta financiación está dedicada a programas que promueven el uso de plataformas de banca electrónica.7

Estas tendencias son más evidentes aún en el creciente número de “asociaciones de múltiples partes interesadas” (multistakeholder partnerships) con las Naciones Unidas.” La idea subyacente es que el sector público puede beneficiarse no sólo de mayores recursos privados, sino también de la eficiencia y eficacia de las grandes empresas. No cuenta en esta ecuación la ineficiencia e ineficacia demostrada por los grandes intereses empresariales en el mantenimiento de los bienes públicos y la defensa de los derechos humanos.

La iniciativa Cada Mujer Cada Niño de la ONU tiene como objetivo salvar las vidas de millones de mujeres y niños. ¿Resultados? De acuerdo con el informe publicado en 2015 por el grupo de expertos independientes encargado de revisar la rendición de cuentas sobre la salud materno-infantil (iERG), esta iniciativa no llegó a su objetivo de salvar la vida a 16 millones de madres entre 2010 y 2015, haviendo evitado sólo 2,4 millones de muertes.10 En 2010, la iniciativa estimó en US$ 88 millones el déficit en los servicios de salud reproductiva, materna, neonatal e infantil en 49 países. Hasta la fecha, a lo sumo ha llegado al 19 por ciento de esta brecha, y eso contando los recursos comprometidos, que no siempre se convierten en desembolsos reales. Sin embargo, el número de quienes apoyan la iniciativa se ha triplicado, incluyendo gobiernos, fundaciones, grandes ONG y otras “asociaciones mundiales.”7 La evaluación del iERG denuncia que “la traición atroz de los pobres por los poderosos sigue distorsionando la historia de la salud de mujeres y niños,” ya que pese a las propagandeadas “mejoras sustanciales”, las estadísticas muestran lo lejos que estamos de las proyecciones iniciales.10

“Energía Sostenible para Todos” (SE4ALL) y “Promoviendo la Nutrición” (SUN) son otros dos ejemplos de este tipo de “partnerships” entre diversos actores. SE4ALL ha promovido una definición de energía renovable que incluye la hidroeléctrica y los biocombustibles, a pesar de las consecuencias ambientales negativas de ambos. Su primer programa de acción global fue desarrollado por un grupo de alto nivel, la mitad de cuyos miembros representaban al sector privado, incluyendo altos directivos del Bank of America (un importante financiador de la industria del carbón), Accenture, Renault-Nissan, Siemens y Statoil. Sólo una representante de la sociedad civil -del Barefoot College, de India- fue invitada a asistir. El Consejo Asesor y otras estructuras de gobernanza creadas para gestionar SE4ALL han sido integradas con criterios similares y su junta directiva actual está presidida por el Secretario General de la ONU y el Presidente del Banco Mundial.7

La iniciativa SE4ALL también ha movilizado a una serie de compromisos tanto financieros como no financieros de los agentes públicos y privados, como la iniciativa estadounidense Power Africa. Entre los principales beneficiarios de los US$ 7 mil millones comprometidos está General Electric. Las compañías que anuncian compromisos en el marco de SE4ALL son destacadas en el sitio web de la iniciativa, pero no existe ningún mecanismo efectivo de control y seguimiento de los mismos.

La iniciativa de fomento de la nutrición (SUN) se describe a sí mismo como un “movimiento global que une a gobiernos, agencias de la ONU, organizaciones de la sociedad civil y empresas para combatir la desnutrición.” Sin embargo, hay poca evidencia sobre una contribución sustancial de SUN al aumento de la financiación pública para combatir la subnutrición, en vez de agregar a la proliferación ya existente de alianzas mundiales sobre la seguridad alimentaria y la nutrición. Las empresas asociadas a SUN, como Mars o PepsiCo crean demanda para sus propios productos y acceden a nuevos mercados con la bendición o incluso el apoyo de la ONU.7

Las Naciones Unidas abren puertas para el sector empresarial

La cooperación de las Naciones Unidas con el sector empresarial es facilitada por dos entidades establecidas hace más de dos décadas: el Global Compact (Pacto Mundial) y la Fundación de las Naciones Unidas.

El Global Compact de la ONU fue fundado en 1999, como una iniciativa de responsabilidad empresarial voluntaria, que establecía diez principios que las corporaciones podían incorporar a sus operaciones en materia de derechos humanos, relaciones laborales, medio ambiente y la corrupción. En 2006, se estableció una fundación privada sin ánimo de lucro, la Fundación para el Pacto Mundial, basada en la idea de que las asociaciones público-privadas son esenciales para resolver los problemas globales. La fundación solicita contribuciones de empresas que participan en el Global Compact para apoyar actividades del programa, tales como conferencias y cursos. Aunque son entidades legalmente separadas, la oficina del Pacto Mundial y la fundación se presentan unidas como el “cuartel general del Global Compact de la ONU”.7

La Fundación de las Naciones Unidas (UNF) es una fundación sin ánimo de lucro con sede en Estados Unidos. Fue creada en 1998 como una organización benéfica pública estadounidense por el multimillonario Ted Turner para canalizar recursos a las entidades de desarrollo de las Naciones Unidas a través del Fondo de las Naciones Unidas para la Colaboración Internacional (UNFIP).

Hacia el año 2005 la UNF se convirtió de financiador en “facilitador”. Se describe a sí misma como un “solucionador de problemas activamente participante” que trabaja en diferentes campañas junto con el Secretario General de la ONU para “resolver los grandes desafíos del siglo 21: pobreza, cambio climático, acceso a la energía, presión demográfica, equidad de género, y enfermedad”. La UNF no es una entidad de la ONU, pero tiene una asociación especial con la ONU a través de un” Acuerdo de Relación “entre la ONU y la Fundación. A medida que su funcionamiento ha evolucionado, la UNF ha “superado” el entendimiento expresado en el Acuerdo de Relación. En su auditoría interna de 2013, la Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OSSI) expresó su preocupación por el desequilibrio en la relación entre la UNF y el UNFIP y la función disminuida de este último: “una inadecuada supervisión de los donantes al UNFIP puede resultar en un riesgo para la reputación de las Naciones Unidas y un conflicto con sus valores éticos. “7 20

Desde sus inicios como una fuente de financiación directa, la Fundación ha solicitado aportes de empresas y -sorprendentemente- también de gobiernos. Durante la última década estas contribuciones han aumentado, en particular de la Fundación Bill y Melinda Gates. Otros donantes a la función incluyen ExxonMobil, Goldman Sachs, Cemex, Bank of America y Shell. La UNF ha recibido financiación directa de gobiernos, tales como la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA); el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID – Reino Unido); la Comisión Europea; el Gobierno de Dinamarca; el Gobierno de Japón; el Gobierno de los Países Bajos; el Gobierno de Noruega; el Gobierno del Reino Unido; el Ministerio Italiano de Medio Ambiente; la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID); y los Centros para el Control y Protección de Enfermedades (CDC) de los Estados Unidos.

¿Quién captura a la Organización Mundial de la Salud?

La experiencia de la OMS es un ejemplo clásico de los patrones cambiantes de financiación, con los fondos desplazándose de su núcleo hacia actividades específicas, con consecuencias sobre los programas y sus prioridades.

La OMS, es reconocida como la autoridad mundial de la salud, pero en momentos de preocupación internacional por los enormes problemas sanitarios a nivel mundial, una crisis presupuestaria amenaza su estabilidad. Hasta 1998, la mitad del presupuesto de la OMS provenía de las contribuciones gubernamentales ponderadas (según las distintas capacidades nacionales), gastados según lo que la organización determina como las prioridades más apremiantes. Hacia el año 2014, estas cuotas eran menos de una cuarta parte del presupuesto.7

Cuando estalló la crisis del ébola, la capacidad de la OMS se encontraba debilitada debido al despido de personal con la experiencia necesaria, lo que llevó a una respuesta disminuida e inadecuada.7

Mientras tanto, un número cada vez mayor de grandes empresas farmacéuticas se han convertido en importantes donantes de la OMS, incluyendo Glaxo-Smith Kline, Hoffmann-La Roche, Novartis, Bayer, Merck y Pfizer. Durante el brote de gripe porcina de 2009-2010, expertos que aconsejaron a la OMS que declarara una pandemia tenían vínculos con compañías farmacéuticas que a su vez aprovecharon la ocasión para establecer nuevos contratos de provisión de vacunas con los gobiernos.7

Ante el aumento de los recursos condicionados, la directora general de la OMS, Margaret Chan, dijo presupuesto está “impulsado por lo que llamo intereses de los donantes.” Los esfuerzos para prevenir las enfermedades no transmisibles van en contra de los intereses comerciales de operadores económicos poderosos. Con respecto a la influencia de las empresas en la salud, Chan afirmó:

“En mi opinión, este es uno de los mayores desafíos que enfrenta la promoción de la salud. […] No es sólo el Grandes Tabaco. La salud pública también debe lidiar con Gran Comida, Gran Refresco y Gran Alcohol. Todas estas industrias temen la regulación, y se protegen mediante el uso de las mismas tácticas”.

“La investigación ha documentado estas tácticas muy bien. Incluyen la creación de grupos de fachada, lobbies para influir decisiones, promesas de autorregulación, pleitos, e investigación financiada por la industria que confunde la evidencia y mantiene al público en duda”.

“Las tácticas también incluyen regalos, donaciones y contribuciones a causas nobles que presentan a estas industrias como empresas respetables a los ojos de los políticos y el público. Incluyen argumentos que colocan a las personas como responsabilidad por los daños a su salud de las personas, y caracterizan las acciones de los gobierno como interferencia en las libertades personales y el libre albedrío”.

“Esto es una oposición formidable. El poder del mercado se traduce fácilmente en poder político. Pocos gobiernos dan prioridad a la salud sobre las grandes empresas. […] Esto no es una falta de fuerza de voluntad individual. Se trata de una falta de voluntad política para enfrentar las grandes empresas.”7

Estos ejemplos muestran la necesidad de una acción coordinada. La competencia actual entre entidades conduce a ignorar las prioridades y los mandatos definidos por los órganos intergubernamentales, y a aumentar los costos de transacción, en contra del propósito original de la ONU, creada para servir como un sistema democrático, inclusivo y sensible a las necesidades de todos, no sólo de unos pocos.

¿Quién está a cargo?

Desde que asumió el cargo de Secretario General, Ban Ki Moon, ha explicado el interés de las Naciones Unidas en trabajar con el sector empresarial, indicando, en 2008, que “las Naciones Unidas y los negocios se necesitan unos a otros.” 11 En 2015, al lanzar el portal de negocios www.Business2030.org para conectar a las empresas con la Agenda 2030 de la ONU, dijo: “Insto al sector privado a tomar su lugar en la mesa y trazar un camino a seguir para los próximos 15 años, reafirmando una vez más que la empresa responsable es una fuerza para el bien.” 12 En la reunión del Pacto Mundial de la ONU de 2016, afirmó que “las asociaciones entre el sector privado y las organizaciones humanitarias ofrecen grandes beneficios mutuos en la prevención, preparación, respuesta y recuperación de emergencias.”13

Sin lugar a dudas, los ODS están captando el interés de la comunidad de negocios. En septiembre de 2014, Paul Polman, CEO de Unilever, declaró en la presentación de la Manifiesto Empresarial Post-2015: “Creemos que los argumentos económicos y de negocios para la participación en los ODS son tan fuertes como los que ya se han hecho para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.”14 En la ceremonia de firma del Acuerdo de París, en abril de 2016, afirmó que “el sector privado ha adoptado el modelo de negocio para una rápida transición hacia un mundo bajo en carbono.”15

Torben Mòger Pedersen, director general de Pension Denmark declaró en la sede de la ONU que los ODS han llegado a ser considerado como un “gran catálogo de oportunidades de inversión”.16

Ante el creciente interés de la comunidad empresarial en trabajar en conjunto con el sistema de las Naciones Unidas para lograr los ODS y luchar contra el cambio climático, es imprescindible aprobar nuevas reglas y herramientas para la participación empresarial en actividades de la ONU y para informar adecuadamente sobre las  “asociaciones” con el sector privado.

El importante papel que se asigna a estas asociaciones en el discurso predominante hace que la adopción por los Estados miembro de dichas normas y herramientas sea urgente, no sólo para la revisión y el seguimiento de las responsabilidades de desarrollo de las Naciones Unidas, sino también para el futuro papel del sistema de las Naciones Unidas en el ámbito multilateral.

Existe una creciente preocupación acerca de la capacidad y el compromiso de la ONU para proporcionar un ambiente propicio para los derechos humanos y la sostenibilidad y asegurar que la “atracción” de finanzas empresariales no se vuelva “captura” de una gobernanza que debería ser responsable ante el público. Hay muchos ejemplos de asociaciones o iniciativas de las Naciones Unidas que utilizan nuevas formas de gestión pública-privada fuera de los mandatos de la ONU pero enarbolando la bandera de la ONU. Estas asociaciones o iniciativas de la ONU han movilizado rápidamente interés y recursos nuevos y adicionales, en particular del sector privado, pero ¿no han saboteado con la misma rapidez la coherencia de las políticas? ¿Cuánto logran influir las grandes empresas la toma de decisiones políticas intergubernamentales? ¿Qué efecto tiene esta tendencia sobre el papel de la ONU?

¿Gobernanza o promoción?

Los Estados miembro han negociado y aprobado nueve resoluciones en la Asamblea General de la ONU sobre estas “partnerships” con el sector privado desde 2000, pero sólo recientemente han abordan decididamente las cuestiones de gobernanza, destacando las “medidas de integridad” y los riesgos implícitos en la colaboración con el sector empresarial. Esto fue claramente articulado en el informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre “una mayor cooperación entre las Naciones Unidas y todos los asociados pertinentes, en particular el sector privado”:

como organización intergubernamental, las Naciones Unidas deben mitigar el riesgo de excesiva influencia de las empresas, admitiendo la asociación con el sector privado en los esfuerzos hacia los objetivos estratégicos de las asociaciones solamente y no, por ejemplo, en la toma de decisiones más amplia de la organización.17 (A / 70 / 296)

La última resolución de la Asamblea General (A / 70/224) sobre las asociaciones llama la atención sobre la mejora de la divulgación de información, la gestión de riesgos y las medidas y acciones de salvaguardia, de la siguiente manera:

Publicar información sobre los socios, aportes y fondos de contrapartida para todas las asociaciones pertinentes, incluyendo a nivel de país;

Fortalecer medidas de diligencia debida y de gestión de riesgos que pueden salvaguardar la reputación de la organización y asegurar que se fomente la confianza;18

La resolución reclama del sistema de la ONU en su conjunto “que desarrolle un enfoque común y sistémico con mayor énfasis en la transparencia, la coherencia, el impacto, la rendición de cuentas y la debida diligencia …” y:

Para garantizar que estos elementos se reflejan de manera coherente en el informe de actividades de partnership por parte de los fondos, los programas y, según proceda, las agencias de las Naciones Unidas a sus respectivos órganos de gobierno; y 

Para garantizar que estos elementos se reflejan en los informes de todo el sistema y los informes sobre las iniciativas del Secretario General sometidos a la consideración de los Estados miembros.18 A / 70/224

En la cabeza de la lista de tareas urgentes debe estar la aplicación de las “Directrices sobre principios en la cooperación entre las Naciones Unidas y el sector empresarial.” Estas directrices fueron emitidas por primera vez en el año 2000, revisadas y reeditadas en 2009, y revisadas de nuevo en el año 2015, conforme a lo solicitado por los Estados miembros.

La revisión de 2015, por primera vez, deja claro que “la cooperación entre las Naciones Unidas y el sector empresarial está basada en principios” y cita “los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, aprobadas por unanimidad por el Consejo de Derechos Humanos, como punto de referencia, la línea de base para evaluar la conducta empresarial esperada, y como punto de referencia para la puesta en práctica responsable de los negocios”.19

Las directrices también especifican:

Las Naciones Unidas no se comprometerán con entidades del sector empresarial que contribuyan o sean de otro modo cómplices en la vulneración de los derechos humanos, toleren el trabajo forzado u obligatorio o el trabajo infantil, estén involucrados en la venta o fabricación de minas terrestres antipersonal o bombas de racimo, o que de otro modo no cumplan con las obligaciones o responsabilidades pertinentes requeridas por las Naciones Unidas.19

Las Directrices de 2015 también incluyen por primera vez el requisito de garantizar la participación activa de los supuestos “beneficiarios” de las asociaciones en el proceso de seguimiento y evaluación:

El proceso de evaluación y supervisión debe asegurar que las actividades de la asociación han sido sensible a las preocupaciones y los objetivos de las comunidades a las que las actividades quieren alcanzar.19

Sin embargo, estas directrices parecen dejar la puesta en práctica de estos principios en las manos de cada una de las “partnerships”.

Los acuerdos de asociación son alianzas de colaboradores autoseleccionados y por su propia naturaleza no son imparciales. Sin capacidad para controlar el riesgo y evaluar la contribución de las asociaciones a los mandatos de las Naciones Unidas, según las normas y estándares del sistema, las asociaciones son vulnerables a los conflictos de intereses.

Una mejor política de información pública es esencial para que el sistema de las Naciones Unidas coordine las asociaciones con el sector privado. Actualmente no existe información sistemática adecuada de los fondos que la ONU recibe en forma de recursos extrapresupuestarios, y que no están sometidos a una vigilancia regular por los Estados miembros.7

Es necesario que se divulgue, también, el último acuerdo que gobierna las relaciones entre la ONU y la UNF. La Oficina de Inspección Interna de las Naciones Unidas ha llamado la atención en su auditoría de 2015 sobre la nueva relación entre la ONU y la UNF, muy distinta de la intención original. La auditoría señala que entre 2008 y 2012 “las prácticas operativas existentes no estaban en consonancia con el Acuerdo de Relación”, y recomienda el establecimiento de políticas y procedimientos para asegurar que los fondos provienen de donantes aceptables.7 20

Es motivo de preocupación que varios Estados miembros -entre ellos los principales contribuyentes al sistema de Naciones Unidas- están amplificando este cambio al financiar a la UNF y las partnerships dirigidas por la UNF. ¿No contradice esta modalidad el deseo declarado de apoyar y dar prioridad a las nuevas iniciativas que implementan los ODS? ¿Es esto una manera intencional o indeseada de reformar de hecho el sistema de la ONU?

Conclusión – Re-capturar la narrativa

Para que el sistema de las Naciones Unidas responda adecuadamente a los retos críticos de la actualidad, los fondos deben ser de alta calidad, con límites estrictos en toda asignación extra-presupuestal. Se necesitan normas, estándares y directrices para regular las interacciones de las Naciones Unidas con el sector empresarial. Se debe dar prioridad a establecer un marco intergubernamental y la capacidad institucional de las Naciones Unidas para evaluar el riesgo y asegurar el seguimiento y la supervisión imparcial de estas asociaciones.

Las responsabilidades no pueden ser genéricamente “compartidas”; deben quedar bien delineadas y definidas, basadas en normas que protejan el interés público colectivo. Se deben establecer una clara distinción entre los que regulan y los que están regulados.

Como se ha dicho con frecuencia, el sistema de la ONU está en una encrucijada. Como tiene un mandato claro de bregar por la justicia para las personas y para el planeta y hacer frente a las desigualdades e inseguridades en todos los niveles, Naciones Unidas debe optar de forma inequívoca por el interés público.

* Este informe es un adelanto del artículo que se publicará en el Development Journal, Número 58.4, de próxima aparición (en línea en octubre de 2016, la versión impresa en noviembre de 2016).

Referencias:

1 Informe del Comité Intergubernamental de Expertos sobre Financiación para el Desarrollo Sostenible, 8 de agosto de 2014 https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/4588FINAL%20REPORT%20ICESDF.pdf

2 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), World Investment Report 2014 http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

3 From Billions to Trillions: Transforming Development Finance Post-2015 Financing for Development: Multilateral Development Finance, 15 de de abril de 2016 http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/23659446/DC2015-0002(E)FinancingforDevelopment.pdf

4 El sistema financiero que necesitamos: Informe del PNUMA sobre la Alineación del Sistema Financiero con el Desarrollo Sostenible, 2015 http://web.unep.org/inquiry/publications

5 Agenda de Acción de Addis Abeba, Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo 27 de julio de 2015
http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2015/08/AAAA_Outcome.pdf
Financing for Development Business Compendium. Iniciativas existentes y propuestas viables para movilizar al sector privado para el logro de los objetivos de desarrollo sostenible. Documento elaborado en apoyo de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el desarrollo 2 de agosto de 2015 http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/sitios/ 2/2015/08/Addis_Financing_for_Development_Business_Compendium.pdf

6 Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? Febrero de 2016
http://www.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf

7 Fit for whose purpose? Private funding and corporate influence in the United Nations, https://www.globalpolicy.org/images/pdfs/images/pdfs/Fit_for_whose_purpose_online.pdf

8 Nota de prensa: La Quinta Comisión recomienda US$ 5,4 mil millones de presupuesto para el bienio 2016-2017 23 de diciembre de 2015, http://www.un.org/press/en/2015/gaab4185.doc.htm

9 Una nueva arquitectura de la financiación del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas para 2030 29 de marzo de 2016, https://www.un.org/ecosoc/sites/www.un.org.ecosoc/files/files/en/qcpr /ecosoc-dialogue-funding-of-unds.pdf

10 Cada mujer, cada niño, cada adolescente: logros y perspectivas El informe final del grupo de revisión de expertos independientes sobre la información y la rendición de cuentas sobre la salud materno-infantil (resumen ejecutivo) de septiembre de 2015 http://www.who.int/woman_child_accountability/ierg /reports/2015/iERG2015-ExecutiveSummary-EN.pdf (Informe completo: http://www.who.int/woman_child_accountability/ierg/en/)

11 Framework for Business Engagement con las Naciones Unidas de septiembre de 2008
http://www.un.org/millenniumgoals/2008highlevel/pdf/background/UN_Business%20Framework.pdf

12 Launch of Business for 2030: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, Septiembre de 2015 http://www.uscib.org/event/business-for-2030-the-portal-for-business-engagement –en el-un-2030-agenda-para–desarrollo sostenible/

13 Comentarios del Secretario General de las Naciones Unidas en la Reunión de la Junta del Pacto Mundial de las Naciones Unidas, enero 2016, Objetivos de Desarrollo Sostenible: Unilever ha tratado de desempeñar un papel de liderazgo en la promoción de la creación de los Objetivos de Desarrollo sostenible, enero de 2015
http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=9384~~number=plural

15 El CEO de Unilever, Paul Polman, asistió a la firma del Tratado de París, bajo el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). 2 de abril de 2016, https://www.unilever.com/news/news-and-features/2016/Paris-Agreement-An-unstoppable-movement-for-collective-action.html

16 Panel Temático de Alto Nivel del Presidente de la Asamblea General de la ONU, 21 de abril de 2016. Panel de discusión 1, Debate temático sobre la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible – Asamblea General; Panel de Discusión Interactiva 1: Financiación de la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible 21 de abril de 2016
http://webtv.un.org/search/panel-discussion-1-high-level-thematic-debate-on-achieving-the-sustainable-development- objetivos general y montaje / 4856404531001? = término ODS

17 La cooperación reforzada entre las Naciones Unidas y todos los asociados pertinentes, en particular el sector privado. Informe del Secretario general, 6 de agosto de 2016 A / 70/296 https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN /N15/248/27/PDF/N1524827.pdf?OpenElement

18 Resolución aprobada por la Asamblea General [sobre la base del informe de la Segunda Comisión (A / 70/479)] 70/224. Hacia asociaciones mundiales: un enfoque basado en el principio de una mayor cooperación entre las Naciones Unidas y todos los asociados pertinentes,  22 diciembre de 2015  http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/224

19 Directrices sobre un enfoque basado en el principio de la cooperación entre las Naciones Unidas y el sector empresarial, 2015 https://www.unglobalcompact.org/docs/issues_doc/un_business_partnerships/guidelines_principle_based_approach_between_un_business_sector.pdf

20 Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas (2015): Auditoría de la gestión del Fondo de las Naciones Unidas para la Colaboración Internacional. Reportar 2015/001. New York.  https://oios.un.org/page/download/id/261

Continuar leyendo United Nations and business community, out-sourcing or crowding in? (en inglés)

Fuente: Global Policy Watch (GPW).

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