5. Búsqueda de la paz y el desarrollo sostenibles bajo planteamientos de seguridad militarizada

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Por Ziad Abdel Samad y Bihter Moschini
Arab NGO Network for Development (ANND)

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En 2015, con la adopción de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los gobiernos reconocieron que la paz y el desarrollo se refuerzan mutuamente. La Agenda 2030 representa un cambio de paradigma en términos de universalidad y objetivos interrelacionados, incluso a través de las fronteras, y afirma la necesidad de un enfoque de la paz y la seguridad basado en los derechos y centrado en la prevención. Al mismo tiempo, la mayoría de los gobiernos siguen aumentando su gasto en armas, fabricándolas y vendiéndolas, alimentando así un enfoque militarizado de la paz y la seguridad. El discurso político dominante sobre la paz sigue silenciando a los más afectados por los conflictos y las guerras, incluyendo mujeres y niños. Las ganancias obtenidas en las economías bélicas a través del comercio de armas continúan agudizando las desigualdades y violando los derechos de aquellos con enormes necesidades humanitarias y de desarrollo.

Las inestabilidades, los conflictos y las guerras son “sostenidos” en muchas partes del mundo en aras de la seguridad y los estrechos intereses de quienes se benefician de ellos, moviéndose en un sentido opuesto al objetivo de “no dejar a nadie atrás”. Las soluciones a largo plazo para la consecución de la paz y la estabilidad requieren más que un mero compromiso con el ODS 16 sobre sociedades pacíficas e inclusivas; precisan de una revisión de las políticas a todos los niveles (económico, político, social, cultural, etc.), así como la adopción de planes de desarrollo inclusivos e integrales.

Lograr el desarrollo y la paz sostenibles son las dos caras de la misma moneda y representan los dos pilares del sistema de la ONU. “Sin paz, no hay desarrollo”, “sin paz, no hay justicia” y “sin desarrollo, no hay seguridad” son eslóganes comunes que ilustran la inseparabilidad de dichos aspectos.

En 2015, con una Agenda 2030 centrada en la paz, la justicia, la eficacia y la rendición de cuentas de las instituciones, así como en las sociedades inclusivas, la comunidad internacional reconoció una vez más que la paz es un condición previa para el desarrollo sostenible. Asimismo, dentro del sistema de las Naciones Unidas, el Secretario General de la ONU introdujo una reestructuración del pilar de la paz y la seguridad.1 En ella se esbozaba un planteamiento más holístico y amplio de la consolidación y el mantenimiento de la paz, estableciendo vínculos con el desarrollo económico y social y con la promoción y la protección de los derechos humanos.

En el informe del Secretario General también se reconoce la necesidad de una labor no compartimentada, a nivel nacional y regional y en todos los procesos políticos. El 27 de abril de 2016, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad adoptaron resoluciones esencialmente idénticas sobre la consolidación de la paz,2 concluyendo la revisión de 2015 de la Arquitectura de la ONU para la Consolidación de la Paz. En dichas resoluciones, tanto la Asamblea General como el Consejo de Seguridad definen el mantenimiento de la paz como: un objetivo y un proceso para construir una visión común de una sociedad, asegurando que se tengan en cuenta las necesidades de todos los sectores de la población, lo cual abarca actividades destinadas a impedir el estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de los conflictos, abordando las causas profundas, ayudando a las partes en los conflictos a poner fin a las hostilidades, procurando la reconciliación nacional y avanzando hacia la recuperación, la reconstrucción y el desarrollo, y poniendo de relieve que sostener la paz es una tarea y una responsabilidad compartida que deben ejercer el Gobierno y todos los demás interesados nacionales y debe encauzarse a través de los tres pilares de la labor de las Naciones Unidas en todas las etapas del conflicto, y en todas sus dimensiones, y necesita una atención y una asistencia internacionales sostenidas.

En un debate de alto nivel de la Asamblea General de la ONU sobre la consolidación y el mantenimiento de la paz, celebrado en abril de 2018, se acogió con satisfacción el renovado énfasis en la prevención de conflictos.3 En él se abordaban las causas fundamentales de los conflictos, el fortalecimiento de la coherencia de las políticas, la financiación de las operaciones de consolidación de la paz, el fortalecimiento de las alianzas a diversos niveles y la participación de las mujeres y los jóvenes en las actividades de prevención de conflictos y consolidación de la paz:4 El representante de México, hablando en nombre del Grupo de Amigos para el Mantenimiento de la Paz, señaló: “hemos avanzado mucho en la búsqueda de un enfoque más inclusivo e integrado para mantener la paz y abordar las causas fundamentales de los conflictos, en lugar de simplemente responder a las crisis”. Haciéndose eco de ello, el representante de Liberia dijo que los países deberían emplear su ingenio y sus recursos colectivos para invertir en la prevención y eliminar las principales causas de los conflictos, en particular, en un momento en que disminuyen los fondos destinados a dichas actividades. “Imagínense”, dijo, si “en lugar de invertir en balas y tanques, pudiéramos hacer que invirtieran en carreteras y energía, hospitales y escuelas”. Y añadió: “Perseguir el camino de la prevención de conflictos y el mantenimiento de la paz nos da una oportunidad real de elevar nuestra humanidad y esquivar la actual trayectoria de miedo y guerra”.

El Presidente de la Asamblea General de la ONU reforzó las ventajas del mantenimiento de la paz, citando un reciente informe del Banco Mundial y de la ONU en el que se afirmaba que por cada dólar gastado en prevención, se podrían ahorrar hasta 7 USD a largo plazo.5

Sin embargo, aún quedan muchos obstáculos y un largo proceso de aplicación, en particular debido a la creciente preocupación por el extremismo violento. Numerosos estudios sugieren que invertir unos 2.000 millones de USD en prevención puede generar un ahorro neto de 33.000 millones de USD al año por los conflictos evitados.6 Del mismo modo, si bien la consecución de la paz y la estabilidad es el objetivo final de muchos, las políticas para mantener la paz, abordando las causas profundas de los conflictos y las guerras, siguen siendo limitadas. Por tanto, son necesarios los siguientes pasos para abordar estos desafíos:

1. Pasar de los presupuestos y la seguridad militarizados al desarrollo sostenible basado en los derechos y a los presupuestos del sector público

El primer aspecto de la paz sostenible requiere un cambio de paradigma, concretamente, pasar de un enfoque basado en la seguridad del Estado hacia uno centrado en la seguridad humana y en presupuestos basados en los derechos, eliminando los presupuestos con prioridad militar. La triste realidad muestra que “el mundo está sobre-armado, mientras que la paz está sub-financiada”.7 Las tendencias mundiales reflejan que el gasto militar está aumentando en todo el mundo. El gasto militar mundial en 2017 ascendió a 1,7 billones de USD, el 2,2 por ciento del PIB mundial.8 Estados Unidos sigue teniendo, con gran diferencia, el gasto militar más elevado del planeta. En 2017, Estados Unidos gastó más en defensa que el conjunto de los siguientes siete países con mayor gasto militar (ver la Figura 5.1).

Figura 5.1
Los 15 países con el mayor gasto militar en 2017

Fuente: SIPRI Military Expenditure Database (www.sipri.org)

Además, el gasto militar como porcentaje del PIB fue mayor en Oriente Medio, especialmente en Arabia Saudí, Egipto y Turquía, con un 5,2 por ciento en 2017.9

La asignación de recursos de los gobiernos al presupuesto militar —incluida la compraventa de armas— en lugar de cumplir su obligación de utilizar el máximo de recursos disponibles a la consecución progresiva de los derechos económicos y sociales sigue siendo el elemento central de la ampliación y profundización de las desigualdades, por lo que constituye un reto fundamental para el logro del desarrollo sostenible en todos los países. Un análisis realizado por el SIPRI llega a la conclusión de que reasignando en torno al 10 por ciento del gasto militar a la consecución de los ODS se podría lograr un progreso importante, siempre que los fondos reasignados se canalicen de manera efectiva a la aplicación de los ODS con un enfoque integral basado en los derechos.10 Por el contrario, en la Cumbre de la OTAN celebrada en Gales en septiembre de 2014, los miembros se comprometieron a aumentar sus gastos militares hasta al menos el 2 por ciento del PIB, en aras del principio de “defensa colectiva”. A continuación, el Presidente de Estados Unidos, Donald Trump, planteó repetidas veces la cuestión de que la mayoría de los aliados de la OTAN no cumplen este criterio de referencia,11 mientras que el Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, hizo hincapié en el “progreso” y señaló que el aumento del gasto militar indicaba la “dirección correcta”.12 Un mayor gasto en defensa implica menos recursos para el desarrollo sostenible y, por tanto, una serie de consecuencias negativas para el mantenimiento de la paz. Además, una mayor “segurización” del discurso político y de las relaciones internacionales, incluyendo el enfoque centrado en la guerra cibernética, podría convertirse en una amenaza para la paz (ver el Capítulo 3: “Vector de esperanza, fuente de miedo” en el presente informe). En cambio, las aspiraciones transformadoras de la Agenda 2030 deberían conducir a una desmilitarización de los presupuestos públicos y a la asignación de recursos adicionales para hacer frente a las desigualdades, la pobreza y otros problemas de desarrollo.

En este sentido, existe una necesidad urgente de abordar también el creciente comercio de armas a nivel internacional como principal obstáculo para el mantenimiento de la paz (ver la Figura 5.2). La industria bélica es un sector altamente rentable, pero solo para aquellos que producen y venden armas, a expensas de obstaculizar la paz, contribuir a las violaciones de los derechos humanos, y exacerbar la inseguridad y la inestabilidad.

Esta dicotomía puede verse, por ejemplo, en las políticas exteriores europeas: por un lado, los Estados miembros de la UE se centran en la necesidad de seguridad y estabilidad dentro de lo que en el marco de la cooperación al desarrollo de la UE se define como la región de los Vecinos del Sur, compuesta por 10 Estados árabes; por otro lado, los mismos países de la UE se encuentran entre los principales proveedores de armas de la región, junto con Estados Unidos, Rusia y China.13 En general, las importaciones de armas de la región árabe crecieron hasta el 32% de las importaciones mundiales de armas en el periodo comprendido entre 2013 y 2017.14 El acceso a las armas juega un papel crucial en el mantenimiento de las guerras, y en contextos donde se sostiene la inestabilidad, la represión y la exclusión son sistemáticas, se alimentan los conflictos y, con el actual comercio armamentístico, las economías criminales también florecen más fácilmente. Samir Aita informa, por ejemplo, que en Siria, “las nuevas redes comerciales han desarrollado sus actividades en el caos de la guerra hacia la economía criminal, como la producción del psicoestimulante Captagon. Siria se ha convertido en un importante productor de drogas en el Oriente Medio y se espera que si se siguen desarrollando esas actividades delictivas, en algún momento constituirán el principal recurso económico del país, sosteniendo la guerra a largo plazo como en Afganistán”.15

La producción, movilización y asignación de recursos económicos a la militarización y la seguritización llevan a que las ganancias faciliten la existencia de caudillos en las economías de guerra y exacerban las graves violaciones de los derechos humanos de muchos civiles.

Figura 5.2
Los 10 principales exportadores de armas en 2013-2017

(Volumen de transferencias en miles de millones de valores del indicador de tendencia del SIPRI)

Fuente: Base de datos sobre transferencias de armas del SIPRI (12 de marzo de 2018)

2. Apoyar procesos de paz inclusivos

El segundo aspecto de la paz sostenible es el enfoque adoptado para la resolución de conflictos, centrado en la lucha contra la violencia y el extremismo, y en la consolidación de la paz. Las normas de derechos humanos deben estar bien integradas en cada uno de estos objetivos, por ejemplo empoderando a las mujeres para que asuman papeles proactivos, teniendo en cuenta que las políticas de militarización suelen estar dominadas por los hombres, silenciando las preocupaciones de género, mientras que las consecuencias de las guerras y los conflictos son más graves para las mujeres y los niños. Para ser sostenibles, los procesos de paz requieren al mismo tiempo la revisión de las políticas económicas, sociales, culturales y políticas, adoptando enfoques basados en el género y los derechos humanos. Sin embargo, las estadísticas de ONU Mujeres muestran la siguiente brecha: de 1992 a 2011, solo el 9 por ciento de los negociadores en las mesas de paz eran mujeres.16 Los mismos hechos y cifras revelan que “cuando las mujeres son incluidas en los procesos de paz, existe un aumento del 20 por ciento en la probabilidad de que un acuerdo dure al menos dos años, y un aumento del 35 por ciento en la probabilidad de que dure al menos 15 años”.17

Las iniciativas de consolidación de la paz también deben garantizar la responsabilidad nacional, una mayor inclusividad y deben diseñarse y aplicarse en función de las necesidades específicas del país.

Al igual que las iniciativas de construcción de la paz, las iniciativas de lucha contra el extremismo violento (CVE) se han dirigido a la región árabe, en particular, en respuesta al aumento de grupos extremistas violentos como el ISIS. Por ejemplo, a finales de 2017, la Unión Europea asignó 17,5 millones de euros para hacer frente a la amenaza terrorista en la región árabe a través de su Instrumento de Estabilidad y Paz (IcSP, por sus siglas en inglés).Este programa prevé el refuerzo de la capacidad de los agentes estatales que desempeñan un papel clave en la lucha contra el terrorismo y el extremismo violento y se centra en las alianzas entre las autoridades, los jóvenes y las comunidades para abordar los factores subyacentes que pueden hacer que las comunidades sean vulnerables al extremismo violento.18

No cabe duda de que el extremismo violento en la región, que ahora cruza las fronteras nacionales y regionales, se ha convertido en una amenaza mundial a solventar. Sin embargo, el impacto de las medidas contra el extremismo violento, si no están bien diseñadas y no incorporan los derechos humanos, seguirá siendo limitado. Como señala Saferworld, “los esfuerzos contra el extremismo violento no pueden funcionar si simplemente vienen acompañados de enfoques militares y de estado de derecho que de por sí suponen un problema. La lucha contra el extremismo violento solo funcionará si logra cambiar las tácticas de los agentes militares y de la justicia penal”.19 Esto requeriría la adopción de un enfoque integral de la seguridad humana que vaya más allá del estado de derecho, que puede ser menos que incluyente y que combine componentes económicos, ambientales, alimentarios, de salud, así como otros elementos de la seguridad humana. En muchos casos, como en Siria o Iraq, la falta de seguridad humana favorece un entorno propicio para el extremismo violento como instrumento para radicalizar y reclutar a nuevos extremistas. Esto demuestra claramente la necesidad de una mayor interrelación entre los esfuerzos de desarrollo inclusivo y los esfuerzos contra el extremismo violento. Así, han de tenerse en cuenta los efectos del comercio armamentístico, ya que la disponibilidad de armas contribuye al fortalecimiento de los grupos extremistas violentos y socava la capacidad de los agentes estatales.

3. Localizar el apoyo humanitario y aplicar los principios de eficacia del desarrollo

A medida que aumentan el gasto armamentístico y la seguridad militarizada, los conflictos y las guerras duran más, las iniciativas de consolidación de la paz siguen siendo limitadas y, al mismo tiempo, debe garantizarse una asistencia humanitaria constante. En 2016, alrededor de 164,2 millones de personas afectadas por múltiples crisis en 47 países necesitaron asistencia humanitaria internacional.20 Los cinco principales países que recibieron esta asistencia son de la región árabe: Siria en primer lugar, seguida de Yemen, Jordania, Sudán del Sur e Irak. El total de la ayuda humanitaria (contando la procedente de gobiernos, instituciones de la UE y agentes privados) aumentó entre 2012 y 2016 de 16.100 millones de USD a 27.300 millones de USD.21

A pesar de esta intensificación de la asistencia, las necesidades humanitarias no serán satisfechas a menos que se hayan abordado las causas fundamentales de los conflictos. Sin embargo, la asistencia humanitaria puede desempeñar un papel crucial siempre que sea eficaz y eficiente: cuando tiene por objeto empoderar a las instituciones nacionales, a las autoridades y los agentes regionales y locales, garantiza la localización y establece vínculos directos con las necesidades de desarrollo sostenible a largo plazo. Poniendo cada vez más hincapié en el refuerzo de la resiliencia dentro de la asistencia humanitaria se corre el riesgo de desviar la atención hacia las necesidades básicas a corto plazo en lugar de abordar las causas subyacentes de la crisis.

Además, la prestación de protección, en particular, la asistencia jurídica a las personas necesitadas, complementa la ayuda humanitaria. En la región árabe, esto puede aplicarse, por ejemplo, al gran número de refugiados sirios en los países vecinos. Dada la duración de la crisis, deberían diseñarse medidas de protección sostenibles y a largo plazo, reconociendo el hecho de que la estabilidad, la seguridad y la protección de los refugiados están íntimamente relacionados.22 Los derechos de residencia, movilidad, empleo y sustento de estos grupos vulnerables deben abordarse con carácter prioritario.

Entre las iniciativas importantes a este respecto figuran la Agenda para la Humanidad, que comprende cinco áreas principales de acción y 24 transformaciones clave para abordar y reducir las necesidades, el riesgo y la vulnerabilidad humanitarios,23 así como el Gran Pacto, un acuerdo entre más de 30 de los principales donantes y proveedores de ayuda para proporcionar hasta 2020 el 25% de la financiación humanitaria mundial a los agentes locales y nacionales, junto con más fondos no asignados y un aumento de la financiación multianual para garantizar una mayor previsibilidad y continuidad en la respuesta humanitaria, entre otros compromisos.24 Estas iniciativas deben mejorarse, aplicarse y supervisarse de cerca.

¿De la responsabilidad de proteger a la responsabilidad de prevenir?

La comunidad internacional lleva tiempo debatiendo cómo abordar las violaciones graves de los derechos humanos y trabajando en el marco de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario para encontrar respuestas. Si bien se convino que la protección de los derechos humanos es la responsabilidad primordial del Estado, quedó claro que era necesario hacer más ante las violaciones masivas de los derechos humanos, incluidas aquellas en las que el propio Estado es el principal perpetrador. Como resultado del debate sobre la soberanía de los Estados y las intervenciones humanitarias, en 2001 surgió el concepto de la responsabilidad de proteger. No obstante, considerar el principio de la responsabilidad de proteger como una norma internacional de seguridad y derechos humanos ha sido complejo debido al doble rasero en su aplicación y a la inmovilidad de la comunidad internacional frente a su aplicación unilateral.25 La ocupación iraquí se convirtió en el primer caso estudiado que demostró que la aplicación unilateral del principio de la responsabilidad de proteger planteaba problemas a largo plazo en múltiples niveles de la sociedad. La insuficiencia del principio de responsabilidad de proteger quedó demostrada una vez más en los casos de Libia y Siria, donde la comunidad internacional sigue siendo incapaz de lograr la paz.26

Dados los devastadores efectos de las guerras que se libran más allá de las fronteras nacionales y regionales, deben abordarse los fracasos y los límites del marco normativo.

De hecho, la rendición de cuentas es un componente fundamental del mantenimiento de la paz. Su integración en las metas y en el marco de indicadores del ODS 16, sobre sociedades pacíficas e inclusivas e instituciones responsables e inclusivas, es otro avance positivo, aunque no suficiente. Pasando de la doctrina de la responsabilidad de proteger al compromiso universal de mantener la paz en el marco de la Agenda 2030, existe una gran necesidad de políticas que solventen las deficiencias del sistema mundial para abordar la paz y la seguridad, incluida la falta de participación democrática en los mecanismos de adopción de decisiones, a fin de evitar la parcialidad y los dobles raseros. Debe aumentarse la capacidad para tratar las causas fundamentales de los conflictos y las guerras, avanzando hacia la consolidación de la paz y el empoderamiento de las sociedades pacíficas.

Conclusión

Para concluir, la búsqueda del mantenimiento de la paz se ve muy dificultada por diversos factores, al igual que la consecución del desarrollo sostenible. Si bien el ODS 16 debe ser un objetivo transformador y habilitador para aplicar la Agenda 2030 y todos sus ODS, la dinámica creada por la militarización, el aumento del gasto militar y las exportaciones de armas, la segurización de la ayuda basada en imperativos de seguridad nacional o internacional, junto con la falta de compromiso con la eficacia del desarrollo y la urgente necesidad de localización de la ayuda humanitaria, deben considerarse cuestiones clave para su efectiva aplicación. Como señaló el Presidente de la Asamblea General en la Reunión de alto nivel sobre la consolidación y el mantenimiento de la paz en abril de 2018:

la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible también reconoce la interdependencia entre el desarrollo, y la paz y la seguridad. Asimismo, confirma que “no puede haber desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin desarrollo sostenible”. La Agenda 2030 es el objetivo primordial de las Naciones Unidas y también resulta ser la mejor defensa contra los riesgos de conflictos violentos.27

Bibliografía

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Ziad Abdel Samad es Director Ejecutivo y Bihter Moschini es Oficial de Programas de la Arab NGO Network for Development (ANND).

Notas:

1 Secretario General de la ONU (2018).

2 A/RES/70/262 y S/RES/2282 (2016), respectivamente.

5 ONU/Banco Mundial (2018), pág. 2.

6 ONU/Banco Mundial (2018), págs. 4-5.

7 La declaración de la Campaña Mundial sobre Gastos Militares (http://demilitarize.org/).

9 Ibíd.

10 Perlo-Freeman (2016).

11 Véase, por ejemplo, De Luce/Gramer/Tamkin (2018).

12 Banks (2017).

13 Las ventas de armas francesas se expandieron a Egipto y Qatar en 2015, por ejemplo, con un aumento del 67,5% en las ventas de armas del Grupo Dassault Aviation (www.sipri.org/media/press-release/2016/global-arms-industry-usa-remains-dominant).

15 Aita (2017).

16 ONU Mujeres (2018).

17 Ibíd.

19 Attree (2018).

20 Iniciativas de desarrollo (2017).

21 Ibíd.

22 Ghali (2017).

25 Nuruzzaman (2013).

26 Pingeot/Obenland (2014).

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