Anita Gurumurthy, Nandini Chami, Amay Korjan (IT for Change)
"La complejidad no abordada de los retos normativos que afectan al panorama tecnológico es múltiple. Tenemos un aumento alarmante de la violencia de género facilitada por la tecnología, la continua falta de acceso y conectividad en el Sur global, el mayor riesgo de sesgo y discriminación relacionados con la Inteligencia Artificial (IA), los daños indebidos del extractivismo de datos, así como la integración profundamente desigual en la economía digital. ... No se trata sólo de la persistente y exacerbada desigualdad y exclusión digitales, sino de la idea de que las tecnologías digitales pueden permitir el crecimiento económico y de que el crecimiento económico equivale al desarrollo. Es también el predominio de los intereses privados sobre los públicos. ..." - Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, 2024
"Creo que esta crisis es el resultado directo de una paradoja a la que se enfrenta nuestro mundo. Ante una serie de amenazas existenciales, planteadas por el caos climático desbocado y el desarrollo desbocado de la inteligencia artificial sin contención, parecemos impotentes para actuar juntos." - António Guterres, Secretario General de la ONU, Foro Económico Mundial, 2024
Al debatir un Pacto Digital Mundial (PDM) en el marco de la Cumbre del Futuro y preparar una revisión de los 20 años de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información en 2025, los Estados miembros de la ONU han dado el pistoletazo de salida a difíciles negociaciones para establecer algún tipo de gobernanza multilateral sobre el ámbito digital, que hasta ahora ha eludido cualquier tipo de regulación mundial o responsabilidad en materia de Derechos Humanos.
Negociada por los Estados miembros tras consultas multipartitas con gobiernos, entidades de la ONU, instituciones del sector privado y organizaciones de la sociedad civil, el PDM pretende ofrecer un conjunto compartido de principios multilaterales para un "futuro digital abierto, libre, seguro y centrado en el ser humano". El Pacto debe abarcar una serie de complejas cuestiones de política digital: garantizar el acceso universal; evitar la fragmentación de Internet; proteger los datos personales en el mercado de los servicios digitales; promover una Internet fiable, garantizando la responsabilidad de las plataformas por los contenidos discriminatorios y engañosos; aplicar una gobernanza de Internet, los datos y las tecnologías de la inteligencia artificial basada en los derechos humanos; e invertir en el patrimonio mundial digital y de datos para el desarrollo sostenible.
El Secretario General de las Naciones Unidas inició en 2018 un balance de los mecanismos de gobernanza digital mundial mediante la creación de un grupo consultivo de alto nivel formado por múltiples partes interesadas y copresidido por Jack Ma y Melinda Gates. Al final de un año de deliberaciones, el panel de 20 miembros publicó un informe con sus recomendaciones titulado La era de la interdependencia digital. Su principal conclusión era que se necesitaban mejoras urgentes en los acuerdos de cooperación digital mundial,
"las formas en que los gobiernos y otras partes interesadas trabajan juntos para abordar el impacto social, ético, legal y económico de las tecnologías digitales con el fin de maximizar sus beneficios y minimizar sus daños" (p 4). El enfoque del "multilateralismo complementado por la multiplicidad de partes interesadas" (p. 4) se consideró el mejor camino a seguir, con especial énfasis en llevar a la mesa de la gobernanza digital voces diversas, en particular de "países en desarrollo y grupos tradicionalmente marginados, como las mujeres, los jóvenes, los pueblos indígenas, las poblaciones rurales y las personas mayores" (p. 4).
En 2020, el Secretario General publicó una hoja de ruta para poner en práctica las recomendaciones del grupo consultivo de alto nivel, subrayando la necesidad de celebrar amplias consultas sobre el futuro de la cooperación digital mundial y estableciendo la oficina del Enviado del Secretario General para la Tecnología como punto focal único para las cuestiones digitales dentro del sistema de las Naciones Unidas. Los rápidos avances en los ámbitos de los datos y la IA son cada vez más relevantes para la política internacional en multitud de cuestiones. Como destacó el Secretario General en la Asamblea General de 2023, la tecnología digital tiene
"implicaciones más amplias de las previstas en la CMSI [Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información]", entre otras cosas para "los cambios a largo plazo en la estructura de las sociedades y las economías, así como en relación con los riesgos para el bienestar individual, los derechos humanos y la estabilidad social".
Los acuerdos forjados a través del PDM deben corresponder a estos cambios trascendentales, proporcionando orientaciones concretas para nuevas líneas de acción y mecanismos de aplicación en la revisión de la CMSI+20. Sin embargo, la revolución digital representa hasta ahora una paradoja, con una conectividad cada vez mayor y una desigualdad cada vez mayor.
A medida que el planeta y sus habitantes se ven arrastrados a un punto de inflexión digital, precipitándose hacia un futuro de visiones múltiples y contradictorias, el espíritu de una "Sociedad de la Información centrada en las personas, integradora y orientada al desarrollo" articulado en la Declaración de Principios de la CMSI debe ser reclamado como principio fundamental.
Los debates sobre la gobernanza digital global surgieron en la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) que se reunió en Ginebra (2003) y Túnez (2005). Allí se determinó que la gobernanza de Internet abarca tanto cuestiones técnicas como de política pública (Declaración de Principios de la CMSI, párrafo 49) y debe implicar
"la participación de los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales, en sus respectivos papeles" (Agenda de Túnez para la Sociedad de la Información, párrafo 61).
La autoridad política para las cuestiones de política pública relacionadas con Internet (sin incluir las cuestiones técnicas y operativas cotidianas) se consideró dominio soberano de los Estados, que tienen "derechos y responsabilidades" (Declaración de Principios de la CMSI, párrafo 49) para abordar dichas cuestiones en el ámbito mundial.
La Agenda de Túnez creó un mandato para un acuerdo de "cooperación reforzada" que "permita a los gobiernos, en pie de igualdad, desempeñar sus funciones y responsabilidades, en cuestiones de política pública internacional relacionadas con Internet" (párrafo 69). También estableció un espacio único para el diálogo político "neutral" y "no vinculante" entre las múltiples partes interesadas -el Foro de las Naciones Unidas para la Gobernanza de Internet (FGI)- para identificar y catalizar el desarrollo de políticas públicas adecuadas relacionadas con Internet (párrafo 77). El FGI tenía un mandato inicial de cinco años, de 2006 a 2010, y fue renovado por la Asamblea General por otros cinco en diciembre de 2010. Posteriormente, en la revisión de la CMSI+10 de 2015, el mandato se prorrogó otros 10 años.
Tras la CMSI, el acuerdo de cooperación reforzada se convirtió en un cisma insalvable en el proceso de gobernanza mundial de Internet. Este cisma tenía tres vertientes. Estados Unidos sostenía que el FGI era sinónimo del acuerdo de cooperación reforzada previsto por el Consenso de la CMSI, ya que convenía a los intereses comerciales de sus corporaciones digitales. El diálogo no vinculante entre múltiples partes interesadas a través de la modalidad del FGI significaba que las corporaciones estadounidenses podían dar rienda suelta a su paradigma empresarial de "moverse rápido y romper cosas", consolidando una ventaja de red en la que el ganador se lo lleva todo sin apenas regulación. China, el otro país dominante en el orden digital, defendió el derecho de cada Estado-nación a configurar la política y la infraestructura digitales. Este enfoque, arraigado en la soberanía territorial de Internet, evidentemente no fue replicable para otros países cuyos mercados digitales experimentaron una integración constante, principalmente en las cadenas de valor lideradas por Estados Unidos. Del Sur Global, India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) surgieron como partidarios de un tercer enfoque al margen del laissez-faire estadounidense y de las visiones chinas de ciber-soberanía nacional:
"Desgraciadamente, los Estados miembros de la ONU aún no han debatido en profundidad estas cuestiones desde el punto de vista de las políticas públicas debido a la ausencia de una plataforma intergubernamental con mandato para debatirlas sistemáticamente y tomar las decisiones oportunas. Por tanto, es necesario que los gobiernos dispongan de una plataforma formal en el marco de la ONU que tenga el mandato de debatir estas cuestiones. Una plataforma de este tipo también complementaría el Foro para la Gobernanza de Internet, un foro multilateral para debatir, compartir experiencias y crear redes sobre la gobernanza de Internet".
Se intentó encontrar una solución aceptable para todos los campos mediante la creación de dos Grupos de Trabajo sobre Cooperación Reforzada en 2013 y 2016, respectivamente. Sin embargo, ambos grupos de trabajo se disolvieron sin llegar a ningún consenso. Las diferencias se han mantenido desde entonces en los debates diplomáticos y políticos sobre el control estadounidense de los recursos críticos de Internet (en particular, la ICANN, la Corporación de Asignación de Nombres y Números de Internet, un grupo mundial de múltiples partes interesadas con sede en Estados Unidos), la soberanía de los datos y el dominio estadounidense-chino sobre la economía digital, la angustiosa degeneración de la esfera pública virtual y los imponderables en torno al futuro de la gobernanza de la IA. Con las tecnologías de los datos y la IA configurando decisivamente las cadenas de valor y el poder del mercado en un mundo afectado por la pandemia, el FGI ha dejado de ser el lugar dominante para la política pública digital. En varios foros políticos mundiales y regionales -desde el comercio digital hasta la biodiversidad, la salud, la alimentación y los océanos-, los debates actuales abordan cada vez más las dimensiones digitales.
Lo que está claro, por tanto, es que el futuro del multilateralismo no puede ignorar la preeminencia de las políticas digitales para nuestra convivencia global compartida. Hay mucho en juego que requiere un cambio de paradigma en la visión y la acción.
El desordenado terreno digital y sus trasfondos políticos plantean dos preocupaciones clave para el Sur Global: los acuerdos institucionales para la gobernanza digital y la gobernanza de los recursos de datos en la economía global.
El informe de política de julio de 2023 del Secretario General conceptualiza dos acuerdos institucionales principales para poner en práctica los compromisos sustantivos de política digital del PDM: la constitución de un espacio tripartito de política digital, el Foro de Cooperación Digital (FCD), a corto plazo; y el establecimiento de una Comisión Global sobre Digitalización Justa y Sostenible (Comisión Global), a largo plazo, a partir de la sugerencia de la Junta Consultiva de Alto Nivel sobre Multilateralismo Eficaz (HLAB). La modalidad de diálogo tripartito del Foro de Cooperación Digital para el seguimiento de los compromisos del PDM por parte de los Estados, el sector privado y la sociedad civil se justifica en el informe a través de una serie de ejemplos: la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su mecanismo tripartito; la participación de la sociedad civil en las conferencias de la UNCTAD; el proceso de Kimberley, que une a los Estados, la sociedad civil y la industria en torno al compromiso de eliminar los diamantes conflictivos de la cadena de suministro mundial; y la participación de entidades privadas en la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT).
Sin embargo, no existe una norma básica que aclare los derechos y deberes de las tres partes interesadas, ni el proceso mediante el cual se designa a las partes interesadas no gubernamentales para formar parte de la mesa política del Foro de Cooperación Digital propuesto. La solución a corto plazo parece magnificar todos los defectos del FGI: su método de diálogo abierto, que no se traduce en decisiones políticas, y un statu-quoismo en el ámbito político que no sirve a la mayoría de los Estados miembros.
El HLAB había propuesto la idea de la Comisión Global como solución a más largo plazo. Este organismo es visto como un facilitador de la cooperación entre las múltiples partes interesadas del Estado, la sociedad civil y los actores del sector privado en los siguientes ámbitos:
"(a) abordar los derechos humanos en la era digital; (b) gobernanza de datos; (c) digitalización inclusiva y sostenible, incluida la conectividad universal y significativa; y (d) una función de conocimiento, que culmine en la preparación de informes de evaluación exhaustivos de forma periódica".
La fórmula clave aquí es ir más allá de la cooperación interestatal tradicional hacia un nuevo "multilateralismo en red" adecuado a la resolución de problemas complejos. Sin una separación clara de las funciones, responsabilidades y competencias de los agentes estatales y no estatales en esa toma de decisiones distribuida, es probable que ese paso refuerce el dominio corporativo de los debates sobre política digital en los acuerdos mundiales de cooperación digital.
En su presentación de abril de 2023 al proceso de consulta pública sobre el PDM, Estados Unidos instó a
"apoyar la mejora continua del FGI para fortalecer aún más su impacto como plataforma mundial de múltiples partes interesadas" (p 3),
mientras que la presentación del Reino Unido advierte que el Pacto debe
"evitar la creación de nuevas estructuras ... dentro de la ONU" (p 2).
Mientras que la propuesta de Estados Unidos se remonta a su intransigencia histórica con la democracia digital global y subraya el poder reinante de sus grandes corporaciones tecnológicas, la postura del Reino Unido oculta el vacío existente en la coordinación global y multilateral para un orden digital justo y equitativo.
Como destacó el Secretario General en su informe de 2022 al ECOSOC,
"la existencia de múltiples espacios de toma de decisiones hace más difícil que los países en desarrollo desempeñen plenamente su papel en la toma de decisiones" sobre cuestiones digitales globales (párrafo 21).
El G77 y China, en su presentación conjunta de abril de 2023 a la consulta pública, han expresado su compromiso
"con los enfoques multilaterales democráticos y transparentes de la gobernanza digital para facilitar un sistema de gobernanza más justo, equitativo y eficaz", subrayando que "la Agenda de Túnez y la Declaración de Principios y el plan de acción de Ginebra (Consenso de la CMSI) establecerán los principios rectores para el desarrollo de cualquier nuevo mecanismo de cooperación digital".
Una agenda vital para los actores del Sur Global en relación con las dos propuestas institucionales -el FCD y la Comisión Global- se refiere a los controles y equilibrios necesarios para evitar la ampliación del alcance de la participación de las partes interesadas no gubernamentales y la previsible captura del discurso por parte de los países dominantes y sus grandes corporaciones tecnológicas. El hito de la CMSI+20 es el momento adecuado para que los Estados miembros deliberen y cristalicen los términos de referencia para que la Comisión Global trabaje hacia una coherencia de todo el sistema en cuestiones digitales, basada en un mandato explícito para promover la justicia e igualdad digital global.
En el diseño de acuerdos institucionales tanto a corto como a largo plazo, el derecho al desarrollo de las personas en la sociedad y la economía digitales es de vital importancia. Pero un acuerdo para un mejor acceso y conectividad para todos no puede traducirse en una inclusión extractiva y adversa de la mayoría de las naciones y pueblos. Un acuerdo por la justicia digital tiene que ser un acuerdo de empoderamiento que realinee el poder digital global para democratizar el orden socioeconómico y legitimar visiones pluralistas del desarrollo digital. La reforma de las instituciones financieras internacionales, las innovaciones en la financiación pública y la mejora de la cooperación Sur-Sur son muy necesarias para construir las capacidades de infraestructura digital pública en los países en desarrollo.
Aunque la soberanía jurisdiccional de los gobiernos para elaborar políticas públicas está en la base del multilateralismo contemporáneo, también es obvio que las tecnologías digitales presentan nuevos imaginarios para la innovación en la gobernanza: sistemas ascendentes, participativos y anidados que son transnacionales. Se necesita una visión del Sur para repensar y reformar el multilateralismo, de modo que una transformación más profunda y sostenida pueda conducir a una futura sociedad digital inclusiva, centrada en las personas y en la mejora de los derechos.
La falta de normas sobre las transferencias transfronterizas de datos en el contexto actual afianza los intereses de las grandes empresas tecnológicas, perpetuando una economía de datos extractiva y neocolonial. No es de extrañar que la presentación de Estados Unidos al proceso del PDM adopte un silencio estratégico sobre la cuestión de la gobernanza mundial de datos, al tiempo que pronuncia que
"el acceso de los gobiernos a los datos sensibles (incluidos los personales) debe basarse en el Estado de Derecho y llevarse a cabo de conformidad con la legislación internacional aplicable en materia de derechos humanos, reforzando los principios que promueven la confianza en los flujos de datos transfronterizos".
Predicar buen comportamiento a los gobiernos en el mercado de flujos de datos que controlan sus propias empresas deja a Estados Unidos aislado entre los Estados miembros, con la excepción quizá del Reino Unido, que argumenta en una línea similar:
"Los datos son el motor de la economía digital, además de cambiar la sociedad para mejor: crean empleo y nos permiten afrontar retos globales como el cambio climático y las pandemias. El flujo de datos a través de las fronteras es por tanto crucial, creando un entorno global en el que empresas de todo el mundo puedan innovar y crecer, y en el que los datos mejoren la vida de todos".
La Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC), una red internacional de organizaciones de la sociedad civil, declaró en su mensaje a los organizadores de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información:
"Internet y las tecnologías digitales (son) recursos públicos mundiales y su gobernanza (debería) basarse en las normas internacionales de derechos humanos y los principios de interés público. Este reconocimiento debe estar respaldado por mecanismos que hagan cumplir la responsabilidad corporativa, la gobernanza efectiva de los datos globales, los bienes públicos y la financiación pública de la infraestructura digital pública y las soluciones de conectividad basadas en la comunidad."
La creciente importancia de los datos como recurso clave en la economía del conocimiento del siglo 21 enmarca decisivamente la economía política del desarrollo internacional en la actualidad. Que los datos deben fluir libremente, aunque con "confianza", es un estribillo que tecnifica la cuestión de la gobernanza de los datos, despojándola de su realpolitik y reduciendo cualquier conflicto con el flujo transfronterizo de datos a la singular cuestión de las garantías de privacidad de los datos.
La Cámara de Comercio Internacional (CCI) y grandes empresas tecnológicas como Meta y Microsoft también se han pronunciado en este sentido.
La propuesta de la UE se aparta un poco de estos puntos de vista, manteniendo el papel de los gobiernos:
"La UE sigue comprometida con el concepto de libre circulación de datos con confianza. Creemos que es necesario permitir la libre circulación de datos con confianza para fomentar la innovación y las oportunidades empresariales en todos los sectores, reconociendo al mismo tiempo la necesidad de que los gobiernos conserven la capacidad de regular los flujos de datos, tanto para los datos personales como para los no personales, y de abordar los retos actuales y futuros relacionados con los flujos de datos transfronterizos."
La propuesta conjunta del G77 y China difiere significativamente de las propuestas de los países desarrollados y de las empresas e intereses comerciales del Norte:
"El PDM debería reconocer que es necesario reforzar la cooperación internacional para permitir flujos de datos transfronterizos que maximicen los beneficios del desarrollo. Hay una necesidad urgente de desarrollar un enfoque común para los flujos de datos globales que funcionen tanto para las personas como para el planeta."
El documento también insta a que el Pacto se base en el derecho al desarrollo, y señala áreas concretas en las que el sistema multilateral debe proporcionar apoyo institucional al Sur Global: equipar a los países en desarrollo para que adquieran apoyo político e institucional para la fiscalidad efectiva y eficiente de la economía digital; y la provisión de financiación a bajo interés para el desarrollo de la infraestructura digital en los países en desarrollo por parte de las instituciones financieras internacionales.
La soberanía de los países en desarrollo en el paradigma digital necesita una nueva narrativa de "flujo de datos con derechos". Esta visión garantizaría que la protección de los derechos de los ciudadanos en los flujos de datos transfronterizos no se limita a la estrecha agenda de la privacidad y la seguridad de los datos personales. Por el contrario, es necesario reconocer el derecho colectivo de los pueblos a determinar cómo se utilizan sus recursos de datos agregados y a disfrutar de su participación legítima en los beneficios del conocimiento posibilitado por los datos.
El fuerte impulso a la creación de bienes comunes mundiales de datos y asociaciones de múltiples partes interesadas para la innovación de datos en sectores como el medio ambiente o la salud pública, no es más que un señuelo para el control neocolonial. Las recientes experiencias de la sociedad civil y las organizaciones de pueblos indígenas en relación con las propuestas del Comité de Seguridad Alimentaria de la ONU sobre un fondo mundial común de datos sobre seguridad alimentaria y nutrición demuestran la falta de prioridad de los imaginarios locales y de desarrollos alternativos en la era digital. Defender los derechos colectivos de los "originadores de datos" -pequeños agricultores, comunidades campesinas, pueblos indígenas- en una economía de oportunismo corporativo alimentada por el solucionismo digital global, es una lucha cuesta arriba en estos foros, lo que apunta a la enorme responsabilidad de los futuros regímenes internacionales a la hora de garantizar salvaguardas hacia la democracia y el control de las personas sobre los datos y los recursos de la IA.
En el momento de publicar este artículo, el Pacto Mundial Digital está a punto de ser concluido. Observamos con cierta decepción que, a pesar de los compromisos declarados para promover un futuro digital justo, inclusivo y sostenible para todos, el Pacto no dedica una atención proporcional a los déficits institucionales que impiden avanzar hacia esta visión. No se han establecido objetivos claros y específicos para los compromisos de financiación pública destinados a cerrar las brechas en conectividad, infraestructuras digitales y de datos, y potencia de cómputo. En su lugar, se confía en las modalidades habituales, como la financiación mixta y las asociaciones público-privadas para el desarrollo de infraestructuras, que históricamente han fracasado a la hora de lograr la equidad y la inclusión. Las actuales deficiencias del modelo de gobernanza multilateral a la hora de lograr un consenso político eficaz sobre cuestiones de política digital a escala internacional no se han tenido en cuenta en las orientaciones de futuro sobre los mecanismos de gobernanza de los datos y la inteligencia artificial.
El Pacto Mundial Digital considera la revisión de la CMSI+20 como un foro para identificar cómo los procesos de la CMSI pueden apoyar su aplicación. Aunque los principios del Pacto rearticulan la visión de la declaración de Ginebra para la coyuntura actual, el Pacto no prevé compromisos concretos que se correspondan con esta elevada visión. Dadas las circunstancias, es imperativo que la sociedad civil mundial reclame la revisión de la CMSI+20 como un espacio para explorar cómo pueden abordarse los compromisos adicionales y los mecanismos de implementación a través de las nuevas líneas de acción de la CMSI (véase el Recuadro sobre las demandas del Foro Global de Justicia Digital).
Los déficits de gobernanza en el orden digital mundial perjudican enormemente a los países en desarrollo, debilitando su potencial. Al mismo tiempo, las tan necesarias normas para la economía y la sociedad digitales deben evolucionar de forma que otorguen poder a las periferias.
| Las exigencias del Foro Global de Justicia Digital |
El Foro Global de Justicia Digital, una gran alianza de organizaciones de la sociedad civil, principalmente del Sur, formuló sus demandas conjuntas en una declaración dirigida a los organizadores del Foro CMSI+20:
Un programa sólido de "datos para el desarrollo" que explore el intercambio de datos apropiado y basado en normas a escala mundial, regional y nacional para alcanzar los ODS. |
El advenimiento de la IA generativa ha vuelto a poner en el punto de mira preocupaciones de larga data: la recolonización de las comunidades indígenas mediante la apropiación y el cercamiento de sus bienes comunes de conocimiento y la pérdida de trabajo creativo para la mayoría del planeta; acontecimientos que exigen una evaluación honesta del tipo de futuro que deseamos. La IA generativa también debe ser evaluada por su uso insostenible de agua y energía. Mirar las bolas de cristal sobre el riesgo futuro de que una IA de propósito general se apodere del mundo y esclavice a la humanidad es una distracción de los daños que el orden de los datos y la IA ya perpetúa.
El futuro digital "abierto, libre y seguro" previsto por el Pacto Mundial debería significar el derecho al florecimiento de las personas y el planeta: ágora pública construida sobre el pluralismo y la inclusión, economías que prosperen gracias a la cooperación entre iguales y la reciprocidad, y sociedades de creatividad y autorrealización ilimitadas.